Upływa 35 lat od momentu odrodzenia się samorządu terytorialnego w Polsce. To dobry moment, by ocenić jego dotychczasowe funkcjonowanie. Przez lata wielu polityków podkreślało, że reforma samorządowa nam się udała. Dzisiaj zarówno obywatele jak i eksperci nie są już tak optymistyczni w ocenach. Polityka centralna przez lata powoli ograniczała funkcjonowanie samorządów. Dzisiaj wpływ polityki i podziały widzimy na salach sesyjnych miast i gmin. Ustawa o samorządach od początku dawała wiele praw samym mieszkańcom, jednak mimo upływu lat nie nauczyliśmy się jak z nich korzystać. Wielu samorządom jest to zresztą na rękę. Nikt o nic nie pyta, nie kontroluje i po prostu się nie wtrąca. Jeżeli jednak kiedykolwiek samorządy przestaną być rozumiane jako wspólnoty mieszkańców, to możemy gasić światło. To znaczy,
że samorządy staną się firmami outsourcingowymi do realizacji usług publicznych. Nie można do tego dopuścić, bo to oznacza zatracenie podmiotowości. Jeżeli ludzie nie będą czuli, że mają wpływ, to nie będziemy mogli budować kapitału obywatelskiego.
O samorządach, ich wadach i zaletach rozmawiam z Szymonem Osowskim, prezesem stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska.
Urszula Markowska: Przez ostatnie lata obserwowaliśmy dużą ingerencję polityki ze szczebla centralnego
w sprawy samorządowe. Czy według Pana sytuacja po ostatnich wyborach się zmieniła? I czy przypadkiem nie jest tak, że ta polityka centralna nadal wchodzi na lokalne sale sesyjne? Czy te podziały polityczne pozwalają w ogóle na dobrą współpracę radnych?
Szymon Osowski: W zasadzie samorządy się nie zmieniły, dalej polityka w dużych samorządach gra ogromną rolę i to widać kiedy obserwujmy to jak debatują radni. Często jest tak, że tematy ogólnopolskie przenoszą się na sale sesyjne, czy do mediów społecznościowych radnych. Natomiast pod względem prawnym nic się nie zmieniło. Trochę próbuje aktualna większość naprawić finanse samorządów, ale to i tak nie jest za dużo, bo sytuacja finansowa Polski w ogóle jest trudna, w tym właśnie samorządów. Czeka nas debata o tym jak powinny funkcjonować samorządy pod względem finansowym, co się stanie jak zmniejszą się środki z UE, a to będzie miało za kilka lat miejsce. Radni potrafią współpracować, ale to zazwyczaj jest w przypadku koalicyjnych
i opozycyjnych radnych, gdy dyskutują nad konkretnymi kwestiami.
Ustawa o samorządzie terytorialnym została uchwalona 8 marca 1990 r. Jak ocenia Pan działania samorządów w perspektywie tych 35 lat? Czy nadal możemy mówić o udanej reformie?
Przypomnę, przed ostatnimi wyborami parlamentarnymi była mowa o tym, że samorząd obronił nam demokrację
i oczywiście prezydenci (bo byli rozpoznawalni) dużych miast często występowali na różnych marszach czy manifestacjach związanych z obroną demokracji, to było dobre. Natomiast gdybyśmy przyjrzeli się jak ma się ten nasz samorząd, w miastach tych samych prezydentów, to on jest po prostu niejednolity. Są samorządy, z dobrym zarządzaniem, zdarzają się też oddani i pracowici wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci, ale są też samorządy które nie przypominają w ogóle w funkcjonowaniu standardu demokratycznego. Jedną z takich rzeczy, które wymagają pilnej zmiany – i dobrze, że to w końcu się dzieje – to jest próba wprowadzenia zakazania wydawania prasy przez samorządy. A te z pewnością nie powinny wydawać prasy.
Jeśli zaś chodzi o to, czy reforma się udała, to tak, ale w takim sensie, że samorządy funkcjonują, a my mamy dużo uprawnień jako mieszkańcy. Natomiast chyba wszyscy czujemy, że nie mamy dużego wpływu na ten samorząd.
Dzisiaj powinniśmy myśleć o nowej reformie samorządów, ale nie takiej kosmetycznej, tylko dużej reformie, która pozwoliłaby przede wszystkim przywrócić równowagę pomiędzy organem wykonawczym, a uchwałodawczym. To jest chyba pierwsza rzecz którą należy zmienić, bo system funkcjonowania radnych w tej chwili jest tylko funkcjonalny.
Jakie według Pana są największe zalety tej ustawy, a jakie największe wady?
Ustawa o samorządzie gminnym rzeczywiście daje dużo uprawnień mieszkańcom. Gdybyśmy z nich korzystali i je egzekwowali to po pierwsze samorządy by się trochę lepiej pilnowały i władze funkcjonowałyby dzisiaj lepiej,
a po drugie nasz głos byłby słyszalny. To jest kwestia między innymi inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, możliwość zabierania głosu choćby w debacie o raporcie o stanie gminy. Wykorzystując te uprawnienia, których trochę mamy, też tych wynikających z innych ustaw, to bylibyśmy skuteczniejsi. To jest największa zaleta. Największą wadą samorządu jest to, że nie działa zbyt dobrze mechanizm nadzoru wojewody, który jest nadzorem politycznym i to też należałoby zmienić. Możliwość zaskarżania uchwał do sądów jest ograniczona i to jest ta kwestia, nad którą powinniśmy popracować. Należy zwiększyć możliwości nadzorowania. Nie chodzi o to, że ktoś pilnuje tego samorządu na co dzień, nakazuje mu coś robić, ale żebyśmy mogli niepokojące sytuacje bez obaw sygnalizować niezależnym instytucjom.
Współtwórca ustawy prof. Jerzy Stępień dość krytycznie odnosi się do wyglądu i funkcjonowania dzisiejszych samorządów. Ocenił ich kondycję na mniej niż -3. Czy według Pana to trafna ocena?
Tak, ocena jeżeli chodzi o funkcjonowanie dzisiejszych samorządów, to ocena na mniej niż minus 3. Ja się z tym zgadzam. Właśnie o tym wcześniej wspomniałem – samorząd jest jednolity, ale jest zbyt dużo tzw. księstw, które są zarządzane przez wójtów, burmistrzów czy prezydentów naprawdę w sposób odbiegający od zasad demokratycznego państwa prawa. Władze nieraz robią naprawdę sporo, by głos mieszkańców zniwelować. To jest bardzo dobrze pokazane w książce „Lokalsi”, czy w podcaście „Mała władza”. To jest prawdziwy obraz polskiego samorządu, bo wyciąga na światło dzienne wiele niepokojących sygnałów.
Co Pan sądzi o pomyśle wprowadzenia w Polsce kadencyjności radnych?
Mam wobec takiego pomysłu duże obawy, bo mamy i duże miasta, i małe samorządy gminne, w których jest na przykład 3000 mieszkańców. Jeżeli byśmy wprowadzili kadencyjność radnych, to obawiam się że wyczerpałaby nam się w końcu pula osób chętnych do pracy radnego. Natomiast jestem za zupełnie czymś innym – za wzmocnieniem mandatu radnego w ogóle. Zacząć należy od stworzenia mechanizmu finansowo administracyjnego dla rady, która byłby niezależnym od organu wykonawczego ciałem. W tej chwili obsługę rady zapewniają pracownicy wójtów, burmistrzów czy prezydentów. Uważam, że to właśnie rada powinna zatrudniać własnych pracowników. Tak naprawdę powinni to być niezależni pracownicy, którzy byliby takim, powiedziałbym, korpusem służby samorządowej. Rada powinna mieć swój budżet i obsługę prawną. W tę właśnie stronę bym szedł, czyli wzmocnienia mandatów indywidualnych radnych, ale też całej rady.
W 2011 roku do Kodeksu Wyborczego wprowadzono przepis, który mówi, że wójt, burmistrz, prezydent miasta nie musi być stałym mieszkańcem danej miejscowości. Czy uważa Pan, że to była dobra decyzja?
Nie mam konkretnego zdania o tym, czy wójt, burmistrz, prezydent powinni mieszkać na terenie gminy, w której sprawują mandat. Uważam, że jeżelibyśmy na przykład wzmocnili radę, to prezydent mógłby być po prostu menadżerem zarządzającym. Wzmocnienie rady powinno spowodować, że to rada byłaby najważniejszym organem w gminie, a wójtowie, burmistrzowie, prezydenci powinni mieć charakter menadżera zarządzającego administracją. Natomiast kierunek powinien wychodzić z rady. Nie mam też przekonania, że powinni zamieszkiwać na terenie, oczywiście ważne jest to jeżeli na co dzień zarządzają gminą, to w tej gminie powinni mieszkać, ale chyba to nie jest w XXI wieku konieczny wymóg.
W każdych kolejnych wyborach samorządowych obserwujemy malejącą wciąż frekwencję. Patrzymy od lat jak wójtowie, burmistrzowie i prezydenci uniezależnili się od rad wprowadzając do nich swoich ludzi. Zatem taka rada przegłosuje nie tylko każdy pomysł swojego włodarza, ale również nie rozliczy ze złych decyzji. Istnieje opinia, że sytuacje mogłoby zmienić wprowadzenie okręgów jednomandatowych w wyborach do rad gminnych. Co Pan o tym sądzi?
Jeżeli wójt, burmistrz czy prezydent ma większość w radzie i ta rada przygotowuje pomysły tego wójta, burmistrza, prezydenta to już jest duży kłopot, bo projekty uchwał w zasadzie pochodzą wtedy od organów wykonawczych.
Do tego należy dodać, że opozycja, czy radni opozycyjni niewiele mogą i to jest to też do zmiany, o czym mówiłem. Natomiast rada, w której większość mają radni wójtów, burmistrzów, to jest jednak w Polsce standard. Taka rada nie wykonuje swojego podstawowego zadania kontrolnego. Przypominam, że rada to jest organ uchwałodawczo-kontrolny, a jeżeli radni tak naprawdę są z bloku prezydenckiego, a jeszcze do tego często pracują w jednostkach organizacyjnych gminy, to w ogóle nie można mówić, że to jest rada, która wykonuje swój mandat kontrolny. Często są to patologiczne sytuacje, w którym po prostu projekty uchwał są klepane niemalże w ciemno przez radnych z bloku koalicyjnego.
W polskich samorządach mamy często zbyt silną, jednoosobową władzę złączoną z częścią administracyjną oraz marginalizację rad gminy czy miasta. Ludzie, którzy widzą, jaka jest rzeczywista pozycja rady, nie angażują się, nie kandydują. To według Pana trafna ocena dzisiejszych samorządów, czy może postrzega je Pan bardziej optymistycznie?
Zgadzam się z tym, że ta sytuacja jest patologiczna, czyli trudno zmienić władzę pochodzącą z powszechnych wyborów, tj. wójtów, burmistrzów i prezydentów. Uprawnienia, które zostały im przyznane powodują,
że w zasadzie mogą samodzielnie rządzić w tej chwili gminami. Oczywiście, że rada ma kilka uprawnień, które mogą utrudniać działanie władzy. Jednak nawet gdy tworzony jest choćby budżet, to za tworzenie odpowiedzialny jest organ wykonawczy i radni niewiele mogą zrobić. Nie pozostaje im nic innego jak, procedować gotowy już projekt uchwały budżetowej. Propozycje, które mogą wprowadzać są obwarowane wieloma warunkami. Przede wszystkim radny musi wskazać skąd zabrać środki, by mógł być wykonany inny plan. Poza tym mandat do zmian budżetu nie jest duży, więc są uzależnieni od tego, jaki plan został zawarty w projekcie uchwały budżetowej, oraz jakie zmiany do budżetu chce wprowadzać organ wykonawczy. Od czasu pandemii mam również inne spostrzeżenie. W tym czasie sesje odbywały się online, a dodatkowo kilka uprawnień zostało przeniesionych na organ wykonawczy, by szybciej można działać. Ta sytuacja pokazała, że rad mogłoby w sumie w ogóle nie być. Niewiele by się zmieniło. To oczywiście daleko idąca moja ocena i pewnie są dane, które pokazują inne wnioski, ale tak właśnie uważam. Potrzeba jednak uczciwej i krytycznej oceny, bo aktualna sytuacja jest nie do zaakceptowania. Marginalizacja rad jest duża, ludzie również to widzą i nie chcą kandydować. Mimo dużego poparcia społecznego zdają sobie sprawę, że będą w opozycji przez 5 lat, a ich praca będzie przypominać walenie głową w mur, bo nikt nie przegłosuje ich projektów. A większość w radzie jaką ma zazwyczaj klub włodarza głosuje przecież według podanych wskazówek. To bardzo częsta praktyka w polskich radach, a to niestety zniechęca.
Demokracja to ustrój, w którym istnieje możliwość zmiany, oczywiście także kontynuacji, ale jeżeli ta kontynuacja polega na namaszczeniu swoich następców, to mamy do czynienia z układem, który może trwać długie lata. Do tego dochodzą układy i rozdania partyjne. Czy takie sytuacje są dobre i mogą pozytywnie wpływać na rozwój gminy będąc kontynuacją dobrych praktyk, czy jednak są patologiczne i wpływają destrukcyjnie na samorząd?
W jakiejś części samorządów to kwestia wzajemnych relacji, nie tylko koalicji w radzie, ale po prostu z powodu różnych połączeń. Bywa, że radni lub członkowie ich rodzin, czy nawet znajomi pracują w jednostkach organizacyjnych gminy. Wtedy trudno mówić o zmianie. Nawet jeżeli utrzyma się dwukadencyjność,
to podejrzewam, że w wielu samorządach będzie obowiązywał mechanizm namaszczenia kogoś, czyli aktualny wójt, burmistrz, prezydent wskaże kogoś na kogo należy głosować, a to jest kolejny, duży problem.
W większych samorządach patrząc na układy partyjne, to często partie właśnie decydują o tym kto zarządza jednostkami organizacyjnymi, lub komu dostanie się wyższe stanowisko w urzędzie. To jest największy hamulec zmian w samorządzie, bo to często kwestia mentalności.
Wizerunek samorządu często kreowany jest na podstawie sukcesów w realizacji inwestycji, zwłaszcza infrastrukturalnych. Są one widoczne, dyskutowane przy każdej okazji przez włodarzy i zwykle postrzegane jako dowód sprawności władz lokalnych. Popularne jest neoliberalne przekonanie o „konkursie projektów” jako najlepszej formy wykorzystywania środków publicznych. Czy jednak nie powoduje
to marginalizowania przedsięwzięć nakierowanych na usługi publiczne, zaspakajanie społecznych potrzeb czy w ogóle komunikacji z mieszkańcami?
Dyskusja o tym, że samorząd nam się udał, to często jest właśnie dyskusja o inwestycjach. Opinia jest taka,
że dzięki polskim samorządom powstały ważne inwestycje. I tak np. w dużych miastach wybudowano filharmonię
i inne obiekty użyteczności publicznej. W mniejszych samorządach budowano zaś sale gimnastyczne, boiska, rewitalizowano centra. Samorządy nieustannie się więc promują nowymi inwestycjami czy choćby nowoczesnym taborem elektrycznych autobusów. Z tej perspektywy można powiedzieć, że tak, samorząd nam się udał, bo obserwujemy i doświadczamy zmian w przestrzeni. Natomiast jest pytanie o to, czy wystarczają nam projekty budowlane i rozwój infrastrukturalny, czy jednak chcemy rozwoju społecznego? To pytanie o to, czy zależy nam słuchaniu ludzi. Samorządowcom, jak pokazuje historia, częściej niż na mieszkańcach, zależy jednak na tworzeniu idealnego wizerunku w mediach społecznościowych. Obserwując profile miejskie, czy gminne można odnieść wrażenie, że są to krainy mlekiem i miodem płynące. Nie ma na to chyba dobrej rady. By to się zmieniło potrzebujemy systemowego kształcenia – edukacji obywatelskiej. Mieszkańcy powinni znać swoje prawa i to nie tylko teoretycznie. Potrzebujemy takiego kształcenia, dzięki któremu nauczymy się jak z nich korzystać. Bo jeżeli nie korzystamy z praw, jakie daje nam konstytucja i ustawa o samorządzie, to nic się nie zmieni. Polacy przede wszystkim powinni przestać się bać interweniować. Poza tym w wielu samorządach nie ma niezależnej prasy. Kolejnym powodem braku zmian, jest brak kontroli. Samorządowcy często nie mają obaw, że ktoś coś wyciągnie na światło dzienne. A niezależna prasa jest powodem do obaw, bo nic tak nie mobilizuje jak strach przed krytycznymi artykułami.
Jak według Pana powinno wyglądać dzisiaj demokratyczne i nowoczesne zarządzanie miastem?
Nowoczesne zarządzanie miastem, jest możliwe tylko wtedy gdy mieszkańcy są dobrze wyedukowani. Widzę to
w samorządach, w których aktywnie działają mieszkańcy i kontrolują władzę, nie bojąc się również żądać.
Po prostu chcą być partnerem w dyskusji o mieście. Takie miasta i gminy rozwijają się w inny sposób, niż tylko taki właśnie jak z przekazu PR. Tak powinno wyglądać nowoczesne zarządzanie miastem – to jest nasza rola, mieszkańców i nie wierzmy w to, że to władza się tak zmieni, że nagle stanie się otwarta i wsłuchana w głos mieszkańców. Nie wierzę w taką zmianę. Nowoczesne zarządzanie miastem jest wtedy, jeszcze powtórzę, gdy my mieszkańcy po prostu bierzemy się do roboty i żądamy, zmieniamy, jesteśmy aktywni, ale też wskazujemy dobre rozwiązania.
Szymon Osowski jest prezesem stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska. Doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego. W 2011 roku został nominowany do tytułu Prawnika PRO BONO za swoją pracę na rzecz prawa do informacji i praw obywateli. W roku 2014 w rankingu Dziennika Gazety Prawnej najbardziej wpływowych prawników zajął dziewiąte miejsce. Poza Siecią Obywatelską – Watchdog Polska działa w stowarzyszeniu Szczecinianie Decydują, którego celem jest dążenie do lepszej współpracy władz miasta z mieszkańcami.
