Rozmowa z prof. Pawłem Swianiewiczem, dyrektorem Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego.
Procedura zmiany granic administracyjnych pomiędzy miastami czy gminami jest uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym. Mówią o niej artykuły od 4 do 4f. Całość sprowadza się jednak do tego, że decyzję podejmuje w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Gminy wiejskie często z obawą patrzą na zakusy “większych” sąsiadów, dotyczące ich terenów. Nierzadko nazywają je także “aneksją”. Widzą zatem potrzebę nowelizacji procedury zmian granic. Chcą by określono jasno zasady rozliczeń finansowych
i majątkowych pomiędzy samorządami objętymi zmianą granic. Dotyczyć mają one jednak przede wszystkim rekompensat na rzecz tej gminy, która tereny traci. Za zmianami
w ustawie przemawia także głos samych mieszkańców. Przeprowadzane konsultacje nie są bowiem wiążące, a według wielu powinny być najważniejszym i decydującym głosem.
Jak rozstrzygać te dość trudne spory? Jakich zmian potrzebuje ta ustawa? I czy przejęcie terenów z mieszkańcami nie powinno przypadkiem być powodem wcześniejszych wyborów samorządowych?
O zdanie zapytałam prof. Pawła Swianiewicza, dyrektora Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego.
Urszula Markowska: Jak ocenia Pan próbę pozyskiwania terenów przez duże ośrodki z ościennych gmin? Czy poszerzanie granic miast wpływa pozytywnie na ich rozwój, czy może destabilizuje region i blokuje współpracę samorządów na długie lata? I czy przypadkiem nie powinno być jakiejś regulacji czasowej
o terminie takich zmian podczas trwania kadencji?
Prof. Paweł Swianiewicz: Uważam, że regulacje dotyczące rozstrzygania tych sporów nie są wystarczająco precyzyjne i pozostawiają zbyt wiele miejsca do decyzji podejmowanych przez administrację rządową na podstawie bardzo nieostrych kryteriów. Europejska Karta Samorządu Lokalnego (EKSL) mówi o obowiązku konsultacji zmian granic między jednostkami samorządowymi. W polskiej praktyce wymóg ten wypełniany jest w sposób dość luźny. Ani forma konsultacji nie jest określona ani tryb wzięcia pod uwagę ich rezultatu nie jest jasny. Nie stanowi to złamania litery EKSL, ale jest sprzeczne z duchem stojącej u jej podstawy zasady subsydiarności. Opinie społeczności lokalnych nie muszą być jedynym wyznacznikiem końcowej decyzji, ale ich głos powinien być znacznie precyzyjniej zbadany i poważnie brany pod uwagę. Tymczasem znane są liczne przypadki poszerzania granic miast wbrew opinii społeczności lokalnych, których zmiana dotyczyła. Przykład rozszerzenia Zielonej Góry pokazuje, że takie siłowe zmiany – wbrew władzom samorządowym i społecznościom okolicznych gmin – nie są jedynym możliwym rozwiązaniem.
Sądzę też, że czas wprowadzania zmian granic powinien być ograniczony. Nie jest właściwe dokonywanie ich w trakcie kadencji władz samorządowych. Taka zmiana w połowie kadencji powinna w zasadzie skutkować nowymi, przedterminowymi wyborami organów samorządu we wszystkich gminach dotkniętych zmianą. Dlatego dużo rozsądniej ewentualne zmiany ograniczyć do okresu przełomu kadencji. Dawałoby to też większą stabilizację w realizacji strategii rozwojowych przez samorządy. W przypadku gdy zmiana granicy powoduje wyraźny uszczerbek w budżecie którejś z gmin, należałoby określić mechanizm przynajmniej czasowej rekompensaty tej straty.
Co jednak wydaje mi się najważniejsze – wielość konfliktów w podobnych przypadkach
(w ostatnich latach głośne były przypadki rozszerzania granic Rzeszowa i Opola, ale problem dotyczył też wielu innych miast – Bełchatowa, Ełku, Lubina, Słupska i innych) wskazuje, że sprawa wymaga rozwiązań systemowych, a nie tylko indywidualnych interwencji. Problem suburbanizacji (rozlewania się miast na tereny okolicznych gmin)
i utraty dochodów przez miasta centralne, przy jednoczesnej konieczności utrzymywania usług publicznych, jest realnym problemem. Podobnie jak potrzeba terenów inwestycyjnych niezbędnych dla rozwoju gospodarczego. Ale z drugiej strony społeczności lokalne gmin podmiejskich mają prawo do ochrony swojej tożsamości i interesów. Istnienie małych gmin poza wynikającymi z ich rozmiaru kosztami i problemami niesie też ze sobą wiele zalet.
W małej gminie łatwiej o bliższe i bardziej bezpośrednie relacje między organami władzy
i mieszkańcami, często większy jest poziom zaufania do władz i zainteresowania lokalnymi sprawami publicznymi. Dlatego włączanie gmin podmiejskich do większego miasta będącego centrum aglomeracji wywołuje – obok niewątpliwych skutków pozytywnych – także liczne skutki negatywne i powinno być raczej sytuacją wyjątkową niż regułą. Uważam, że jedną z przyczyn częstych sporów jest słabość współpracy międzygminnej.
Nie można obwiniać o ten brak wyłącznie władz zainteresowanych (a często: niezainteresowanych współpracą) władz samorządowych. Potrzebne są instytucjonalne formy takiej współpracy aglomeracyjne, które powinny być wprowadzone przez odpowiednie zmiany ustawowe. Dotychczas dostępne formy współpracy nie są tu wystarczające.
Jakich pilnych zmian wymagają te przepisy? Czy ewentualne zmiany mogą wejść w życie jeszcze w tym roku? Jak widzimy 2025 rok rozpoczęliśmy znów od sporów miejsko wiejskich o granice.
Nie mam gotowego rozwiązania szczegółowego jak powinna taka zmiana ustawowa wyglądać, ale potrzebne są pilne dyskusje, a potem prace nad konkretnymi rozwiązaniami w tym zakresie. Między innymi na ten temat chcemy dyskutować w marcu w czasie drugiej debaty samorządowej NIST zatytułowanej „Zarządzanie obszarami metropolitalnymi i mniejszymi aglomeracjami”.
Prof. Jerzy Stępień, współtwórca ustawy o samorządzie terytorialnym mówi, że wymaga ona wielu zmian i poprawek. To co kiedyś miało regulować sytuację granic gmin i miast dzisiaj jest wykorzystywane do wrogiego przejęcia terenów. Nazywa to chciwością władz samorządowych. Podziela Pan to zdanie?
Nawiązując w tym kontekście do przytoczonej przez Panią wypowiedzi sędziego Stępnia: nie użyłbym chyba sformułowania „chciwość władz samorządowych”. Mówiłbym raczej o braku dostępnych, a potrzebnych mechanizmów współpracy międzygminnej, o niedostatecznej umiejętności wykorzystania tych form współpracy, które obecne prawo dopuszcza i może czasem o braku wyobraźni, która pokazałaby, że do rozwiązania wielu problemów zmiana granic administracyjnych nie jest wcale niezbędna.
Przypomnijmy:
18 grudnia 2024 roku Rada Miasta Słupska podjęła uchwałę o zamiarze kolejnego rozszerzenia granic Słupska. Po raz piąty miasto próbuje kosztem Gminy Redzikowo zwiększyć swoje tereny, ale przede wszystkim powiększyć wpływy do budżetu miasta. Tym razem w swoje granice chce włączyć tereny Włynkówka (Gmina Redzikowo) bez mieszkańców, czyli obszar inwestycyjny, uzbrojony na którym funkcjonują przedsiębiorstwa. Słupsk chce również przejąć tereny Gminy Kobylnica ( część miejscowości Kobylnica oraz Bolesławice.) To obszary zurbanizowane oraz te ze sporą liczbą przedsiębiorstw. W uzasadnieniu słupscy radni mówią o potrzebie rozwoju i konieczności pozyskania terenów nadających się pod nowe inwestycje. Również Rada Miasta Ustki na listopadowej sesji zagłosowała za zmianą granic administracyjnych miasta i włączeniem Przewłoki (Gmina Ustka) do miasta i zdecydowaną większością głosów przyjęli projekt rozpoczynający procedurę zmiany granic.
